ปรับโครงสร้างกิจการไฟฟ้า เปิดทาง กฟผ.ผูกขาดเบ็ดเสร็จ
วิเคราะห์

หลังจากที่คณะรัฐมนตรีได้มีมติในการปรับโครงสร้างกิจการไฟฟ้ามาตั้งแต่เดือนกรกฎาคม 2543 รัฐบาลชุดต่างๆ ที่ผ่านมาได้ใช้เวลาถึง 3 ปีในการศึกษาและหาวิธีการที่จะ "ล้มเลิก" มติ ครม.ในปี 2543 ที่ระบุจะแปรรูปกิจการไฟฟ้า (การไฟฟ้าฝ่ายผลิตแห่งประเทศไทย-การไฟฟ้านครหลวง-การไฟฟ้าส่วนภูมิภาค) ของประเทศด้วยการเปิดเสรีเต็มที่ และแยกกิจการผลิตไฟฟ้า-ระบบสายส่ง-ระบบจำหน่ายออกจากกันอย่างชัดเจน โดยมี "ตลาดกลาง (pool)" กำหนดราคาค้าส่ง หรือ full competition (power pool) มาเป็นการปรับโครงสร้างแบบ enhanced single buyer model (ESB) หรือการปรับปรุงจากระบบ ปัจจุบันให้มีประสิทธิภาพมากขึ้น โดยให้แต่ละการไฟฟ้ายังมีความรับผิดชอบดั่งเดิม ตามผลการศึกษา ของบริษัท Boston Consulting Group

โดยรูปแบบของ enhanced single buyer model จะประกอบไปด้วย

1. กิจการผลิตไฟฟ้าและระบบส่งไฟฟ้า การไฟฟ้าฝ่ายผลิตฯ (กฟผ.) ยังเป็นผู้ดำเนินการผลิต และส่งไฟฟ้า เช่นเดียวกับในปัจจุบัน และ กฟผ.ยังเป็นผู้รับซื้อไฟฟ้ารายเดียว หรือ single buyer ที่จะส่งกระแสไฟฟ้า ให้แก่การไฟฟ้าฝ่ายจำหน่าย คือ การไฟฟ้านครหลวง (กฟน.) กับการไฟฟ้าส่วนภูมิภาค (กฟภ.)
   
2. ศูนย์ควบคุมระบบไฟฟ้า การสั่งเดินเครื่องโรงไฟฟ้า จะสั่งโดยศูนย์ควบคุมระบบไฟฟ้า (system operator) ซึ่งศูนย์นี้จะอยู่ภายใต้กิจการระบบส่งไฟฟ้า (transmission) ของ กฟผ. แต่มีหน่วยงานกำกับดูแล (regulator) ทำหน้าที่ตรวจสอบการดำเนินงานของศูนย์ควบคุมระบบไฟฟ้าให้มีความโปร่งใสในการสั่งจ่ายกระแสไฟฟ้า ผ่านกระบวนการแบ่งขอบเขตงาน (ring fence) ที่ชัดเจน
   
3. บทบาทของผู้ประกอบการเอกชน ในอนาคตการผลิตไฟฟ้าจะเปิดให้มีการประมูลแข่งขัน โดยจะมีการตั้ง องค์กรกำกับดูแลเป็นผู้กำหนดกฎเกณฑ์-เงื่อนไขการประมูลให้มีความชัดเจน โปร่งใส และให้ความ เป็นธรรมกับผู้ลงทุน
   
4. การกำกับดูแล จะมีการตั้งองค์กรกำกับดูแล (regulator) ภายใต้ กระทรวงพลังงาน เพื่อทำหน้าที่กำกับดูแลกิจการไฟฟ้า กำกับดูแลราคาค่าบริการ คุณภาพการบริการ และ การลงทุนให้เหมาะสมเพียงพอที่จะรองรับการขยายตัวทางเศรษฐกิจ และให้ความเป็นธรรมกับนักลงทุน และคุ้มครองผู้บริโภคให้ได้รับการบริการที่ดีและมีคุณภาพ

สำหรับการไฟฟ้าทั้ง 3 แห่งก็จะต้องดำเนินการปรับโครงสร้างของตัวเองตามรูปแบบของ enhanced single buyer model ด้วย โดย กฟผ.จะมีการแปลงสภาพเป็นบริษัท กฟผ. จำกัด (มหาชน) เพื่อเข้าจดทะเบียน กระจายหุ้น ในตลาดหลักทรัพย์ฯในไตรมาสที่ 1 ของปี 2547 โดยมีการแยกบัญชี (account unbunding) ระหว่างกิจการการผลิต กับกิจการระบบส่ง เพื่อสร้างความโปร่งใสในการดำเนินงาน และเป็นการปรับปรุง ประสิทธิภาพในการดำเนินงานของ กฟผ.

ในส่วนของ กฟน.กับ กฟภ. จะทำหน้าที่เป็นผู้ดำเนินการระบบจำหน่าย (distribution) กับการค้าปลีกไฟฟ้า (retail) ภายในพื้นที่รับผิดชอบของตนเอง และจะมีการแยกบัญชีระหว่างธุรกิจสายจำหน่าย กับธุรกิจสายจัดหาไฟฟ้า ออกจากกัน เพื่อเพิ่มประสิทธิภาพในการดำเนินการ มีหน่วยงานกำกับดูแล เพื่อทำการตรวจสอบ และป้องกัน การอุดหนุน ระหว่างธุรกิจสายจำหน่ายที่มีลักษณะของการผูกขาด กับธุรกิจการค้าปลีกไฟฟ้า

กฟผ.ตั้งป้อมผู้ผูกขาด

ปัญหาที่เป็นข้อเคลือบแคลงน่าสงสัยในขณะนี้ก็คือ จะมีการปรับโครงสร้างกิจการไฟฟ้าทำไม ? ในเมื่อการไฟฟ้าฝ่ายผลิตฯหลังการแปรสภาพเป็นบริษัท กฟผ. จำกัด ยังคงดำเนินสถานะผู้ผลิตไฟฟ้ารายใหญ่ที่สุด และเป็นผู้ควบคุมระบบสายส่งไฟฟ้าทั่วประเทศ เพื่อให้ได้มาซึ่งการจัดส่งและจำหน่ายไฟฟ้าในแก่ กฟน.-กฟภ. ที่ตกอยู่ในฐานะผู้จัดทำระบบจำหน่ายกับการค้าปลีก

ทั้งนี้ จะเห็นได้ว่าข้อเสนอในการปรับโครงสร้างกิจการไฟฟ้าในปี 2543 ที่เสนอให้เปิดเสรี แยกกิจการการผลิต-สายส่ง-จัดจำหน่ายออกจากกัน และให้มีการประมูลขายไฟฟ้า ในตลาดกลาง (power pool) ซึ่งทั้งบริษัท กฟผ. กับผู้ผลิตไฟฟ้าเอกชน (IPP/SPP) สามารถเข้าร่วมเสนอราคาขายไฟฟ้า เพื่อสะท้อนต้นทุนที่แท้จริง จากการแข่งขัน ที่เกิดขึ้นนั้นแตกต่าง อย่างสิ้นเชิงกับ การปรับโครงสร้างกิจการไฟฟ้า ที่เกิดขึ้นในปัจจุบัน

จากเหตุผลที่ว่า การปรับโครงสร้างแบบ enhanced single buyer หรือ ESB นั้น เป็นการ "ปรับปรุง" จากระบบ ปัจจุบันที่เปิดทางให้กับบริษัท กฟผ. จำกัด ผูกขาดการผลิตและส่งกระแสไฟฟ้าเพียงผู้เดียว หรือพูดง่ายๆ ก็คือ การนำเอาชื่อบริษัท กฟผ. จำกัด มาสวมแทนชื่อการไฟฟ้าฝ่ายผลิตฯ เพียงแต่ทำการแยกระบบบัญชีระหว่าง กิจการผลิตกับกิจการระบบส่งออกจากกัน แต่ทั้ง 2 ระบบบัญชีดังกล่าวยังคงอยู่ภายใต้บริษัท กฟผ. จำกัด แตกต่างไปจากระบบเสรีเดิมที่เสนอให้แยกออกมาเป็นบริษัทต่างหากไม่เกี่ยวข้องกัน และเมื่อการปรับโครงสร้าง กิจการไฟฟ้า ถูกตัดสินโดย ครม.ออกมาในลักษณะนี้ ทุกฝ่ายจึงฝากความหวังไว้กับ "องค์กรกำกับดูแล (regulator)" จะสามารถให้ความเป็นธรรมและคุ้มครองผู้บริโภคได้มากน้อยแค่ไหน

"ใคร" กำกับดูแลกิจการไฟฟ้า

จากกรอบการกำกับดูแลและหน่วยงานกำกับดูแลกิจการไฟฟ้าที่จัดทำโดย กระทรวงพลังงาน แสดงให้เห็นว่า องค์กรกำกับดูแลกิจการไฟฟ้า จะต้องอยู่ภายใต้การกำกับของกระทรวงพลังงานอีกทอดหนึ่ง เพื่อดูแลให้กิจการไฟฟ้า ของประเทศมีระบบที่มั่นคง รักษาระดับราคาและคุณภาพการบริการให้มีความเหมาะสมกับผู้บริโภค โดยการกำกับ ดูแลจะมีการตั้ง "คณะกรรมการกำกับดูแลกิจการไฟฟ้า หรือ board of commission" ขึ้นมา ประกอบไปด้วยกรรมการ 7 คน เป็นผู้ทรงคุณวุฒิทางด้านพลังงาน, เศรษฐศาสตร์, วิศวกรรมศาสตร์, การเงิน หรือกฎหมาย 1 ในนั้นจะดำรง ตำแหน่งหัวหน้าสำนักงานคณะกรรมการกำกับดูแล (CEO) โดยตำแหน่ง และมีสำนักงานคณะกรรมการกำกับดูแล กิจการไฟฟ้า เป็นหน่วยงานในกระทรวงพลังงาน ทำหน้าที่เลขานุการคณะกรรมการชุดนี้

ถามว่า คณะกรรมการกำกับดูแลกิจการไฟฟ้า (board of commission) ซึ่งดูเหมือนว่ามีอำนาจหน้าที่ล้นฟ้า ในกิจการ ที่เกี่ยวกับไฟฟ้าของประเทศมาจากไหน

คำตอบก็คือ รัฐมนตรีว่าการกระทรวงพลังงาน จะเป็นผู้แต่งตั้งคณะกรรมการสรรหาขึ้นมา 1 ชุด เพื่อทำหน้าที่ คัดเลือกกรรมการกำกับดูแล 6 คน เมื่อกรรมการกำกับดูแลทั้ง 6 คนได้รับการสรรหาผ่านความเห็นชอบจาก ครม.แล้ว กรรมการทั้ง 6 คนก็จะทำหน้าที่เป็นผู้สรรหาหัวหน้าสำนักงานคณะกรรมการกำกับดูแล (CEO) อีกต่อหนึ่ง

นั้นหมายความว่า การปรับโครงสร้างกิจการไฟฟ้าจากความเป็นรัฐวิสาหกิจมาสู่ บริษัทจำกัด (มหาชน) นั้น ในข้อเท็จจริงทุกอย่างยังถูก "ครอบงำ" โดยรัฐผ่านทาง กระทรวงพลังงานเหมือนเดิม จากความเป็นจริงที่ว่า กรรมการสรรหาจะกล้าขัดใจ รมต.ในการคัดเลือกกรรมการกำกับดูแลหรือไม่ ดังนั้นกิจการของ 3 การไฟฟ้าปัจจุบัน แม้แปรสภาพเป็นบริษัทจำกัด (มหาชน) แล้วก็ตาม แต่ยังต้องปฏิบัติตามสิ่งที่เรียกว่ากฎหมายหลัก กับกฎหมายรอง (primary and secondary legislation) ว่าด้วยการกำกับดูแลกิจการไฟฟ้าเหมือนเดิม ประสานเข้ากับเจตนารมณ์ของ กฟผ.ที่ยังคง "ผูกขาด" การผลิต-การจัดส่ง-การจำหน่ายไฟฟ้า ที่ซ่อนอยู่ภายใต้ การปรับโครงสร้างกิจการไฟฟ้าแบบ enhanced single buyer หรือ ESB แล้ว นับเป็นเรื่องที่น่าเป็นห่วงอย่างยิ่ง ว่ารัฐจะให้ความเป็นธรรมกับผู้ลงทุน ผลิตไฟฟ้าภาคเอกชน กับการให้ความคุ้มครองผู้บริโภค ผ่านทางกลไกกำกับ ดูแลเหล่านี้ได้อย่างไร

ที่มา : ประชาชาติธุรกิจ หน้า 10 ฉบับวันที่ 1 เดือน มกราคม 2547